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纪学银等32户村民不服西安市人民政府征用土地批复案       ★★★ 【字体:
纪学银等32户村民不服西安市人民政府征用土地批复案
作者:佚名    土地案例来源:本站原创    点击数:6501    更新时间:2006/7/22    

纪学银等32户村民不服西安市人民政府征用土地批复案

纪学银等32户村民不服西安市人民政府征用土地批复案
[问题提示]
政府实施开发建设征用农村集体土地时,对被征用土地的
I定性错误应承担何种责任7
[案情]
原告:西安市闫良区新华路街道办事处麻张村小良组纪学银
等32户村民(以下简称纪学银等32户村民)。
被告:陕西省西安市人民政府。
法定代表人:冯煦初,市长。
被告:西安市闫良区人民政府。
法定代表人:张会彬,区长。
第三人:西安市闫良区新华路街道办事处麻张村村民委员会。
法定代表人:罗永信,主任。
1998年12月29日西安市人民政府作出市土地字[1998]第
369号征地批复。同意闫良区人民政府征用闫良区新华路街道办
事处麻张村小良组非耕地63.8亩,并将前款征用土地中的48.6
亩土地的使用权有偿、有期限出让给西安汇华置业有限公司,用
千建设胜利商城。还规定征用土地补偿费和安置补助费按西安市
有关规定执行,不得遗留问题。
闫良区新华路街道办事处麻张村小良组共有村民370余人,
134户,耕种土地126亩,该组土地地处城区中心,1969年曾被
定为蔬菜专业队。1992年5月3日闫良区工商局与小良组签订协
议,租用小良组菜地20亩建设瓜果市场。合同规定允许甲方
(小良组)在市场周围自建门面房。1993年小良组部分村民先后
在市场周围自建临街门面房47间,其他房屋172间(均未办理
建房手续)用于出租。1998年11月20日闫良区土地局根据闫计
发C1998]第233号《关于下达西安汇华置业有限公司新建胜利
商城准备计划的通知》;闫建发[1998)第279号《关于西安汇
华置业有限公司征用土地的复函》,·以闫土发[1998)64号《关
于西安汇华置业有限公司建设胜利商城征用土地请示》向西安市
土地局请示兴建胜利商城征用小良组非耕地65亩,并随文报送
了有关材料。1998年12月29日西安市人民政府作出市土地字
[1998]第369号《关于征用目良区新华路街道办事处麻张村小
良组非耕地和出让土地使用权给西安汇华置业有限公司的批复》。
同意征用小良组非耕地63.8亩。原告纪学银等32户村民的责任
田在被征土地范围内。被征土地用于建设的胜利商城分两期建
设,总投资3000万元,其中一期工程占地32亩,已经建成,
1999年12月底正式营业。二期工程剩余31。8亩土地尚未动工,
有部分土地用于耕种。纪学银等32户村民以西安市人民政府作
出的市土地字(1998)369号征地批复损害了其合法权益,遂向
西安市中级人民法院提起诉讼。
原告纪学银等32户村民诉称:西安市人民政府作出的市土
地字[1998]369号征地批复,批准闫良区建设“胜利商城”
地’63.8亩土地;其中含原告纪学银等32户村民的责任田32余
亩。每亩地的土地补偿费和安置补助费为?8000元整.认为该
地行为在程序上违反了’《中华人民共和,国土地管理法实施条例》
第十八条第二款、国地资电发(1998)33号紧急通知之规定,
非耕地报批,以耕地标准补偿,补偿、安置标准违法,没有达
国家和省、市规定的最低标准,损害了原告的合法权益。请求
院判令撤销市土地字[1998]369号征地批复。
被告西安市人民政府辩称:西安市人民政府的职能部门市
地局接到闫良区土地局征用土地的报告后,进行了认真审查,
为该征地行为有立项报告,规划定点手续,委托征地协议和补
安置协议,符合《中华人民共和国土地管理法》的有关规定;
依据《陕西省土地管理实施办法》第十九条第三款赋予的职权
依法作出批复的行政行为符合法定程序和权限,认为原告之诉
由不能成立,请求法院驳回原告之诉。
被告闫良区人民政府辩称:闫良区人民政府依照《西安市证
用土地条例》第四条、第八条之规定,要求建设单位先后办理了
立项、规划定点、委托征地手续:,并多次与小良组协商,达成征
用土地协议。在此基础上,区政府报经市政府审批,该项目用地
完成了整个法定程序。胜利商城工程在七月份动工建设,十月底
将正式开业。认为闫良区人民政府实施征用土地工作的行政行为
是合法的,补偿安置费用确定是合理的,适用法规准确。请求法
院维持答辩人的征用土地行为。
[审判]
西安市中级人民法院经审理认为,西安市人民政府1998年
12月29日作出的市土地字[1998]369号征地批复,批准征用小良非耕地63。8亩土地。
闫良区人民政府未如实反映被征土
地的用途及性质;西安市人民政府亦未进行认真核查,‘将其全部
认定为非耕地事实不清,证据不足。西安市人民政府和闫良区人
民政府应共同承担责任。依照《中华人民共和国耕地占用税暂行
条例》第二条之规定:耕地是指用于种植农作物的土地。古用前
三年内曾用于种植农作物的土地,亦视为耕地。西安市人民政府
的征地批复违反了国土资电发(1998)33号关于坚决制止新,《中
华人民共和国土地管理法》实施前突击征地批地的紧急通知第二
项之规定。原告纪学银等32户村民所诉补偿、安置费标准,征
地批复中并未涉及,不在本案审理范围,依法不予审理。鉴于胜
利商城现已建成并投入使用,对发展经济,繁荣市场亦有益处,
判决撤销征地批复将会造成更大损失。’依照〈中华人民共和国行
政诉讼法》:第五十四条第二款、?最高人民法院《关于执行<中华
人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十八条之规定;
该院于,2000年6月20日作出判决:
一、西安市人民政府作出的市土地字[1998]第369号关于
征用闫良区新华路街道办事处麻张柱小良组非耕地和出让土地使
用权给西安汇华置业有限公司的批复的具体行政行为违法;
二、责令西安市人民政府、闫良区人民政府采取相应的补救
措施。
案件受理费80元,由西安市人民政府负担40元,闫良区人
民政府负担奶元。
宣判后,双方当事人均未提起上诉。
[评析]
本案是因政府实施开发建设征用农村集体土地引发一起行政
诉讼纠纷。在审理本案时应注意解决以下几个问题:
(一)正确确认原告主体资格是处理本案优否进入实体审理
的基础。
关于原告主体资格,有两种意见。第一种意见认为,西安市
人民政府征地批复涉及的土地是闰良区人民政府与闫良区新华路
街道办事处麻张村签订土地征用协议,依照法律规定,农村土地
属集体所有,况且市政府的征用土地批复是应区政府的请求作出
的,属内部行政行为。原告纪学银等32户村民不具备原告主体
资格,法院不应受理本案;第二种意见认为‘市政府征用土地批
复征用的土地是原告纪学银等32户村民依法享有使用权的责任
田。依照最高人民法院《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉
讼法)若干问题的意见(试行)》第七条规定:“公民、法人或者
其他只对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源
的所有权或者使用权归属的处理决定不服,依法向人民法院起诉
的,人民法院应作为行政案件受理。”市政府的土地征用批复是
依职权作出的一种行政批准行为,其内容涉及原告纪学银等32
户的责任田,对原告的土地使用权产生直接的影响,是一种可诉
的具体行政行为,而不是内部行政行为。内部行政行为是指行政
机关针对行政机关内部的行政管理所实施的行政行为,只能对行
政机关的内部和人员产生法律效果。本案处理时采纳了第二种意
见是正确的,符合最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行
政诉讼法)若干问题的解释》第十六条之规定。
(二)关于被征用土地的定性问题。
这是本案争议的焦点问题,是处理本案的关键所在。在本案
中,闫良区人民政府以征用小良组非耕地进行申请,西安市人民
政府亦以征用小良组非耕地作出批复,将闫良区新华路街道办事
处麻张村小良组土地63.8亩征用。在63.8亩所征土地中原有
18.36亩被闫良区工商局租建设瓜果批发市场,不再种植农作
物,从事实看已改变了土地使用性质。然而在土地执法大检查及
该宗土地登记的原始记载未予变更登记,仍为耕地性质;该瓜果
批发市场所占土地仍按农用地交纳农业税;依据《中华人民共和
国土地管理法》第十二条规定: “依法改变土地权属和用途的,
应当办理土地变更登记手续”,第四十四条规定: “建设占用土
地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手
续”,因此这18.36亩耕地转为非耕地,在事实上成立,但在法
律上不能认定。而批复批准征用的63.8亩土地中还包括有原告
纪学银等32户村民的责任田32余亩,有部分地仍在种植农作
物。闫良人民政府未如实反映被征土地用途及性质,西安市人民
政府亦未进行认真核查。根据相关证据、现场勘查,将被征
63.8亩土地全部作为非耕地,显然与事实不符,依法不能认定。
(三)本案的处理。
如何处理本案,有两种意见。一种意见认为被征土地如前所
述定性错误,将部分耕地认定为非耕地,根据国地资电发
[1998)33号紧急通知“自本通知下放之日起至1998年12月31
日,除为推动经济增长的两个10000亿投资有关项目和国家重点
建设项目,停止审批非农项目上占用耕地”,及其第二项“……
凡是采取谎报项目、地类、用地规模及土地用途等欺骗手段,违
法批地的,一律无效……”,因此该征地批复事实不清,程序违
法,不能维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条
第(二)项应判决撤销该征地批复。
第二种意见认为虽然该征用土地的具体行政行为违法,但不
能简单的判决撤销。理由是被征土地是闫良区人民政府为发展地
方经济,引进资金总投资3000万元,兴建胜利商城,该项目被
闫良区人民政府列为当年的十件好事之一。如果全部建成将会对
该区的经济发展、城市建设产生巨大影响,如果撤销该征地批
复,将会给该区造成不可补的损失,影响地方经济的发展。应依
照最高人民法院《关于执行{中华人民共和国行政诉讼法>若干
问题的解释》第五十八条,被诉具体行政行为违法,但撤销该行
为会给国家利益或者公共利益造成重大损失的,人民法院应当作出确认具体行政行为违法并责令依法纠正的判决。法院最后采纳
了第二种意见作出了如前所述的判决。
(编写人:张耀民 金俊银)

.本案例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编:《人民法院案例》(总第38
辑),人民法院出版社2002年版,第439页,

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