济源市克井镇枣庙村第二村民小组不服济源市人民政府土地行政处理决定案

问题提示:农村村民小组是否拥有集体土地所有权.

案情:原告:济源市克井镇枣庙村第二村民小组.(以下简称枣庙村二组)

代表人:刘宣,组长.

被告:河南省济源市人民政府.

法定代表人:耿建国，市长。
第三人：济源市克井镇枣庙村第七村民小组。(以下简称枣
庙村七组)
代表人：朱贵元，组长。
枣庙村二组与枣庙村七组所争议的土地在枣庙村第二村民组
村民酒天才家宅基地以东，属非耕地。该争议地在土改时填在酒天才之父酒照法名下，高级社时转入集体所有。1979年、1980；
年枣庙生产大队中的原第四生产队、第二生产队分别分立成四、
七和二、八生产队，对原四、二两个生产队所有土地进行了分割
调整，争议地归第七生产队。1994年酒天才经批准在其房屋东
侧建临时车库一间，1996年，第七村民组村民朱来元经批准在
争议地建房：酒天才所建临时车库影响朱来元建房，枣庙村二组
与枣庙村七组遂发生土地权属纠纷，枣庙村七组请求济源市人民
政府解决该土地所有权纠纷。济源市人民政府于1998年8月13
日作出济政处字(1998)第02号《关于克井镇枣庙村第二居民
组与第七居民组土地权属纠纷的处理决定》，将该地段的土地使
用权确定归枣庙村七组。
枣庙村二组对济源市人民政府的处理决定不服，向河南省济
源市人民法院提起行政诉讼。原告枣庙村二组诉称：“争执地段
属本队居民酒天才家执业多年的地方，被告认定属于老四队，划
归第三人枣庙村七组使用，所作处理决定事实不清，引用法律、
法规不全面，请求法院撤销被告济源市人民政府(1998)第02
号处理决定。被告济源市人民政府答辩称：“土改时，争执地段
在北社村酒照法(酒天才之父)名下，高绿社划方时划人枣庙村
西片，原老四队范围，1979年老四队分为四、七两个生产队，
资产分配时，现争议地块明确分给第三人枣庙村七组。因此，济
政处字(1998)第02号处理决定，事实清楚，证据确凿，引用
法律条文准确。请求维持该处理决定。”第三人枣庙村七组答辩
称：“被告的处理决定正确，请求维持。”
[审判]
(一)一审情况
济源市人民法院经审理认为，从初级社枣庙村大划方到六个
年代发生的树木纠纷，以及1979年在乡村两级主持下的四、土
队分队情况，该争执地使用权应归第三人枣庙村七组。被告济源
市人民政府(1998)第02号处理决定事实清楚，证据充分，程
序合法，适用法律正确，原告枣庙村二组村民酒天才家虽在该地
段垒猪圈、，打红薯窑等，属于个人行为、不能依此就可以确认为
该地块使用权归原告，因此，原告所述理由．不能成立。据此，济
源市人民法院于1998年11月20日作出判决：
维持济源市人民政府济政处字(1998)第02号行政处理决
定书。
(二)二审情况
宣判后，原告枣庙村二组不服判决，向河南省高级人民法院
提起上诉。其理由是：济源市人民政府所作出的处理决定不确定
土地所有权归属是错误的，济源市人民政府及济源市人民法院的
一审判决没有查清有关事实。请求撤销一审判决及济源市人民政
府的处理决定。
被上诉人济源市人民政府辩称：村民小组组织机构不健全，
不具备法人资格，没有自治权，不具备民事、行政权力，目前土
地承包均以村委会为发包方，‘故村民小组不具有土地所有权，济
源市人民政府只确认土地使用权完全正确；济源市人民法院的一
审判认定事实清楚：证据充分、程序合法、适用法律正确。故请
求河南省高级法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。
河南省高级人民法院审理认为：根据1988年12月29日修
改后的《中华人民共和国土地管理法》第十三条第一、二款的规
定，济源市人民政府有权对克井镇枣庙村二组与枣庙村七组两个
集体所有制单位之间的土地所有权与使用权纠纷作出处理。1962
年9月27日中国共产党八中全会第十次会议通过的《农村人民
公社工作条例修正草案》中第二十一条规定“生产队范围内的土
地都归生产队所有。”从此以后在相当长的时期，我国农村均采
用这种“三级所有，队为基础”的所有制形式，许多农村的土地仍归生产队所有。到后来由于农村管理体制的改革，生产队改为
村民小组或分立成若干个村民小组，至此村民小组仍具有一定的
管理、经营土地的职能。根据1988年12月29日修改后的《中
华人民共和国土地管理法》第八条第二款和国务院：1995年3月
28日批转的《农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》第
二条规定：“村民小组依法可以拥有集体土地所有权”故上诉人
关于村民小组可以集体拥有土地所有权的上诉理由成立。上诉人
上诉称酒照法在转高级社时转在当时第五生产队，七十年代在争
议地上伐树并非三棵等上诉主张，因与有关证人证言相矛盾，且
缺乏其他证据，故对此上诉主张不予支持。济源市人民政府济政
处字(1998)第02号《关于克井镇枣庙村第二居民组与第七居
民组土地权属纠纷的处理决定》只确定争议土地使用权而确定土
地所有权的主要证据不足，依法应予撤销，济源市人民法院一审
判决予以维持错误，依法应予改判。根据《中华人民共和国行政
诉讼法》第六十一条(二)项、第五十四条(二)项一目之规
定，于1999年3月4日作出判决：
1．撤销济源市人民法院(1998)济行初字第26号行政判决；
2．撤销济源市人民政府济政处字(1998)第02号《关于克
井镇枣庙村第二居民组与第七居民组土地权属纠纷的处理决定〉
3．济源市人民政府在本判决生效之日起30日内、重新对该土
地权属纠纷作出处理决定。
[评析]
本案有以下几个方面的问题需要明确：
一、被告济源市人民政府是否有权处理该土地权属争议。
本案中，根据1弼8年12月29日修改后的《中华人民共和
国土地管理管理法》第十三条第一款：“土地所有权和使用权争
议，由当事人协商解决；协商不成妁，由人民政府处理。”和该
条第二款“全民所有制单位之间、集体所有制单位之间……的土
地，所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。”的规定，
济源市政府有权对本案原告枣庙村二组与第三人枣庙村七组所争
执地段作出确权处理。
二、村民小组到底是否拥有土地所有权。
1962年9月27日中国共产党八中全会通过的《农村人民公
社工作条例修正草案》中第二十一条规定：“生产队范围内的土
地．都归生产队所有。”从此以后在相当长的历史时期，我国农
村均采用这种“三级所有，队为基础”的所有制形式，许多农村
的土地仍归生产队所有。到后来由于农村管理体制的改革，生产
队改为村民小组或分立成若干个村民小组，至此村民小组仍具有
一定的管理、经营土地的职能，其对原来属于生产队集体所有的
土地相应地拥有所有权，这已被1988年12月29日修改后的
《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“村农民集体所有
的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有，可以
属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”妁规定所证明。
国务院1995年3月28日批转的《农业部关于稳定和完善土地承
包关系的意见》第二条明确规定“……进行调整时，严禁强行改
变土地权属关系，不得将已经属于组级集体经济组织(原生产
队)所有的土地收归村有，在全村范围内承包。……”这也充分
证明了村民小组依法可以拥有集体土地所有权。故二审河南省高
级法院认为被告济源市人民政府在土地争议一方要求解决土地所
有权归属的情况下，只确定集体所有土地的使用权而不确定所有
权是错误的，其提供的1992年6月13日国家土地管理局政策法
规司关于对《土地管理法》有关问题请示的答复的规范性文件因
同有关法律、法规相抵触，且又系效力层级较低的规章以下的规
范性文件，因此，人民法院优先适用高层级法律文件的法律规
范。济源市人民政府经济政处字(1998)第02号《关于克井镇枣庙村第二居民组与第七居民组土地权属纠纷的处理决定》只确
定争议土地的使用权而确定土地所有权的主要证据不足，依法应
予撤销，济源市人民法院一审判决予以维持错误，依法应予改
判。鉴于济源市人民政府的该被诉处理决定被撤销后，枣庙村第
二居民组与第七居民组的土地权属纠纷仍然存在，应判决济源市
人民政府对此纠纷重新作出处理。
三、规章以下的规范性文件与法律、法规相冲突，应如何处
置。
在发生法律规范冲突的情况下，人民法院必须根据一定的规
则，选择适当的法律规范加以适用，依据适当的法律文件进行司
法审查，解决具体行政争议。人民法院解决法律规范冲突，选择
法律规范一般遵循下列原则：(1)高层次法律文件的规范优于低
层级法律文件的规范；(2)新的法律文件的规范优于旧的法律文
件的规范；(3)特别法的规范优于普通法的规范；(4)直接调整
相应部门、相应事项的法律规范优于非直接调整相应部门、相应
事项的法律规范。(5)适用有关的专门冲突规范。(6)送请或报
请解释、裁决。
根据上述一般法理确定的原则，二审法院选择了高层次法律
文件的规范优于低层级法律文件的规范。
四、被告市政府对该土地权属争议处理是否正确。
首先，我们要搞清什么是土地权属争议?土地权属争议通常
是指地界不清，地权不明或其他历史遗留问题导致的争议。而土
地权属又包括土地所有权和土地使用权及土地他项权利。这就需
要搞明确什么是土地所有权、使用权和他项权利。土地所有权是
指土地所有者在相应的法律范围内，对其拥有的土地享有占有、
使用、收益和处分的权利。土地使用权是指土地使用者对其使用
的土地，按照法律的规定，享有利用和取得收益的权利。土地他
项权利是指土地所有权和土地使用权以外的土地权利，包括抵押权、承租权以及法律、行政法规规定需要登记的其他土地权利。
我们搞清了以上“三权”(即土地所有权、土地使用权、土地他
项权利)，就对本案所争执的土地所有权有了明确的认识。
本案第三人枣庙村七组在1凹8年5；月27日向被告济源市人
民政府提出对争议的土地权属案件申请申明确要求确认土地所有
权归其所有，而被告济源市人民政府根据1992年6月13日国家
土地管理局政策法规司关于对(1992)鲁土监字第2号文请示
：村民小组是否拥有土地所有权”的问题做出如下答复：“即(土
地管理法》第八条第二款规定：村农民集体所有的土地已经分别
属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业
集体经济组织的农民集体所有。根据上述规定，在生产队解体改
为村民小组后，原生产队所有的土地，可以属于该村民小组相应
农业集体经济组织的农民集体所有，不应理解为村民小组拥有土
地所有权”。别认为村民小组不应拥有土地所有权，故作出处理
决定，将争议的土地使用权归第三人枣庙村七组。原告枣庙村二
组对此处理决定不服向济源市人民法院提起行政诉讼，要求撤销
被告济源市人民政府济政处字(1998)第02号处理决定。一审
济源市人民法院根据原、被告和第三人提供的证据及依职权调取
的证据，认为被告济源市人民政府将争议地使用权确定归第三人
枣庙村七组的处理决定事实清楚，证据充分程序合法，适用法律
正确，故依法维持了该处理决定。枣庙村二组不服一审判决，向
河南省高院提起上诉，该院以国家土地局政策法规司关于对《土
地管理法》有关问题请示的答复与法律、法规相冲突，故作出了
上述判决。
五、—二审法院是否能直接改判该土地所有权归枣庙村七组。
不论是根据1988年12月29日修订的《中华人民共和国土
地管理法》第九条第一款，还是1998年8月29日修订的《中华
人民共和国土地管理法》第十一条第一款，均明确规定：“农民
集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所
有权。”国务院1991年元月4日发布的《中华人民共和国土地管
理法实施条例》第四条第二款规定： “集体所有权的土地，由县
级人民政府登记造册，核发《集体土地所有证》，确认所有权。”
从以上不难看出，法律、法规均明确规定，确定集体土地所有
权，授予由县级人民政府行使，而未授予审判机关。因此，法院
的司法权，不能代替行政权，反之，行政权也不能代替司法权，
而应各司其职，各负其责。所以，二审法院不直接改判该土地所
有权归枣庙村七组是正确的。
综上评析，河南省高级人民法院撤销济源市人民法院一审判
决和被告的处理决定及让被告重新作出具体行政行为是正确的。
(编写人：王济锋 金俊银)
． *本案例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：(人民法院案例选)(总第
37辑)，人民法院出版社2002年版，第415页。