论海峡两岸土地征用制度比较

福州大学法学院   陈泉生

    众所周知，土地征用一般是国家或政府为了公共目的而强制取得非国有土地或私有土地并给予补偿的一种行为。关于土地征用的性质，历来众说纷纭，主要有以下四种：

    1、国权侵害说，此说认为土地征用是对于私人财产权的国权侵害行为。只有掌有统治权的国家或政府才有收夺私权的权力，因此土地征用人常为国家或政府。而土地征用乃国家或政府基于单方意思强制剥夺私人土地的行政行为，但须以补偿为要件。

    2、权利转移说，此说承认土地征用是基于公共需要，依行政权力发动的公法行为所作的私法关系的变更；其物权的转移与价格的补偿，均按照国家或政府一方的意思表示进行。

    3、新权利同时设定说，此说主张土地征用属于所谓物权废弃创设的行政行为；国家或政府一方面废弃原权利人的土地权利，同时另一方面又为需用土地人设定取得新权利。

    4、需用人为征用主体说，此说反对上述关于征用主体常为国家或政府，和征用常为国家或政府的行政行为的学说，也不同意上述征用为权利转移的观点，而主张征用应以取得征用标的物的财产权人为征用人，并认为征用的目标在于权利的取得，而不在于权利的侵害。征用的取得是权利的原始取得，而不是权利的转移，其依照协议的收用，也属于征用的一种。

    综观世界各国土地立法制度，均制定有土地征用制度，其在美国法学上称为“最高土地权”的行使，英国法律中称为“强制收买”或“强制取得”，法国法律中称为“征收”，德国法律中也称为“征收”，日本法律中称为“土地收用”或“土地收买”。反观我国大陆和台湾亦均订有土地征用制度，大陆立法上称为“土地征用”，是对属于集体所有的土地进行的征用；而台湾立法上则称为“土地征收”，是对属于私人所有的土地进行的征收。尽管海峡两岸对征用制度的称谓不太一致，被征用土地的所有权亦有所不同，但两岸土地征用的特性却大致相同，都具有以下五个方面的特性：

    1、权威性。土地征用是国家或政府基于公共利益的需要，行使最高土地所有权，强制征用非国有土地或私有土地，并给被征用土地的所有人予以补偿而取消其土地所有权，归国家或政府所有，以供需用土地人使用。为此，它具有很强的权威性，高高居于土地所有权之上，并对土地所有权进行各种限制约束，以体现它对土地的最高权力。

    2、强制性。土地征用是国家或政府为发展公共建设，对公共建设所需要的非国有土地或私人土地，不是以市场上双方合意的方式取得，而是不问被征用土地的所有人是否同意，依照法定程序，给予公平补偿以后，强制取得土地所有权，归国家或政府所有，来供需用土地人使用。为此，它具有明显的强制性。它是国家或政府单方面的意思表示，无须征得土地所有人的同意即可发生法律效力，对土地所有人具有强制的拘束力，使其承担服从的义务。

    3、公益性。土地征用是国家或政府为了进行经济、文化、国防或防务建设以及兴办社会公共事业，而依法对非国有土地或私有土地进行征用。它是以谋求社会福利，增进公共利益，维护社会秩序为目的的。也就是说，土地的征用将给全体人民带来利益，因而它具有浓厚的公益性。

    4、法律性。土地征用是法律赋予国家或政府的一项土地管理权，它必须依照法定程度进行方为有效；否则，责任人会因此受到法律的制裁。

    5、补偿性。土地征用是国家或政府基于合法的征地行为给人民的权益造成了损失，它与国家或政府课以人民一般的负担(比如纳税或服兵役等)不同，它是使无义务的特定人对国家或政府所作的特别牺牲，这种特别牺牲应当由全体人民共同分担给其以补偿，才符合法的公平正义的精神。为此，国家或政府应对因征地受有损失或应受损失的人，负金钱给付的义务。

    至于海峡两岸土地征用的要件，亦大致相同，即都必须有正当的当事人；必须有法定征用的目的；必须以法定征用范围为限；必须受征用地点的限制；必须依法定程序进行；必须作公平合理的补偿。

    至于海峡两岸土地征用的目的，从总体上看，并无多大不同之处，都是国家或政府为了进行经济、文化、国防或防务建设以及兴办社会公共事业。但是，由于两岸土地所有权制度的不同，台湾土地征收的目的还包括限制私有土地的内容。比如台湾《土地法》第14条规定的所有不得私有的土地，如已成为私有，可依法加以征收。其目的就在于制止私人垄断土地，妨害公共利益。又如，台湾《土地法》第29条规定，私有土地超过政府所规定的最高面积限额而不依照政府所规定的期限及办法将额外土地分划出卖者，市县政府得加以征收。其目的还在于限制私人土地所有权，以调节土地的分配。再如，台湾《土地法》第34条规定，各级政府为创设自耕农场需要土地时，得征收私有荒地，不在地主的土地以及超过私有土地最高面积限额的出佃土地。其目的也在于实现耕者有其田。还有，台湾《土地法》第89条为了制止私人垄断土地，并促进土地的利用而规定，私有荒地经规定期限强制使用，逾期不使用者，市县政府可照申报地价收买。此外，台湾《土地法》第92条也规定，新设的都市，可由政府将市区内的土地的全部或一部分依法征收，经整理重划后，再行放领。其目的一方面在于便利新设都市区域有计划地建设，另一方面还在于调节土地的分配，以使土地涨价归公。反观大陆土地征用的目的，则不存在这些内容，因为在大陆除了国有土地以外，就是集体所有土地，其当然也就没有必要限制私人土地所有权，或者制止私人垄断土地了。