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关闭窗口 村民和土地——一些地方土地承包操作问题的分析
内容提要：本文是关于若干个案的综合分析，主要探讨村级土地的承包和调整过程中，村民对于村干部行为有那些不满。文章认为，土地承包中的村级干群矛盾的产生，主要不是干部对于政策的理解偏差，而是一定条件下干部和村民的直接利益冲突。
关键词：土地/村民/村干部/承包
为了深入观察较大范围内农村政策的微观操作，特别是发现那些农民最不满意的问题领域，我们于1999年寒假期间动员了首都高校近百名大学生回村进行实地调查，形成个案报告90篇①。这些报告主要是关于村庄内部热点事件的记叙，涉及土地承包、农民负担、村务管理、村委会换届选举、干群纠纷特别是上访等事件过程。在这些报告中，有近30篇涉及或专门调查了土地承包问题。本文的主要内容是，通过这些个案故事，透视村级干部在操作土地承包政策中发生了哪些令村民不满意的行为变异，造成了怎样的消极社会后果。
一、农户与农户之间的土地调整
主要问题是基层组织频繁调整农户间的土地承包格局。这种做法不仅不符合中央政府关于大稳定（15年以上）小调整（不低于5年）的原则要求，也不符合大多数村民的意愿。陈杭村4组在1996年动了社员的承包地。可是，1998年7月又开始动地。本来四组的干部群众不愿动。在村支部书记的再三强迫下，4组长只好安排人员动地。该组总户数23户，总人口92人，耕地面积74亩。这个组首先召开党员和议事会代表商量如何动地。就这样全组干群经过12天的时间动地完毕。（中国人民大学哲学系，陈春峰，《我村又分地》，湖北）
在村民看来，村支部书记之所以对频繁的土地调整有热情，是有着干部个人或者村级组织本身的利益追求。
自他"执政"以来，土地一年一承包，量地的杆子一年比一年短，地越量越多，地价一年比一年高，因此村民种地的积极性越来越低，地堰塌了无人垒，水沟冲了无人修，深翻土地更谈不上，地越种越少越薄，后来竟连土杂肥也不愿往地里投了，怕今年投资，明年就不知道谁分着，造成了产量年年下降的恶性循环。
土地承包价逐年上升，1995、96年一级地200元／亩，1998年一级地每亩400元，而且先拿上钱才有权分地，无钱的户，干着急。即使本村有人没钱也没有地，也将剩余的地卖给外村人承包。村民们再无法忍下去，群起联名上访，去省纪委。（清华大学精密仪器系，刘为华，《书记是个败家子》，山东）
这种调整的直接负面作用，损害了农户对于土地的稳定预期，使得农户形成生产经营上的短期行为，不敢投资，生产受到影响。在农民心理上的冲击是，对于新的经营体制缺乏安全感，对于政策失去信心。更严重的是，有些不合理的土地调整实际上是对于部分农户利益的一种直接剥夺。
1980年，五社村民集体栽了一片杨树。实行家庭承包责任制时，这些树林被分包到户。在这以后的十几年里，这片杨树在村民们的精心培育下，一年比一年粗壮。但是，在1994年，该村领导班子换届选举，新的领导班子没有通过五社村民，便和五社一村民签订合同，把这片林地统统卖给了他。第2年，王某便把这片林地中大约33000棵杨树全部砍伐掉，之后把全部木材卖到木材加工厂，所得钱财，五社村民没有得到一分半厘，接下来，王某便"顺理成章"地把这片林地归为自己的耕地。五社其他村民不但没了树木，没了土地，而且每年还得照常交纳农业税。村民的集体上访由此开始。（中国地质大学计算机系，高燕月，《一切为了土地》，吉林）
农户的意见还产生于对土地调整过程资源分配的不公平。在村组干部的操作下，一些不该享有土地资源的人参与了社区的资源分配，对于多数社区成员来说，形成一种鲜明的剥夺感。省计生条例规定：超生1胎7年不分给责任田，超生2胎14年不分责任田。8组的一个村民超生4胎，其中两胎没有户口，为了逃避罚款，还办理了离婚，迁走了女方的户口，但土地二轮承包时，村里却坚持给没有户口的3个人分地。部分村民不服，告到乡政府，副乡长却说："假离婚、假迁移，这种事在全乡多的是，在你们村也不是头一次出现。别的村都没出什么问题，都没说别的，而你们村8组的群众却故意为难大队，是没有道理的。"村民和村干部闹得不可开交，最后由乡党委书记表态说："按计划生育条例执行，追查直接责任人。分地的事，按社员讨论的意见办。"这样，8组的土地总算分下去了。但种麦的时间却晚了近2个月，最晚的11月20日左右才种上小麦。户口风波造成的危害，现在还不能定局，据有经验的老农估计：全组300多亩地，至少减产4－5万斤小麦。时间过去了3个月，支书照样干、村委主任照样干，也没有听到乡里查处责任的消息。只有组长再也不干了，集体的事没人管，不知道卖公粮时是何种景象。（北京师范大学哲学系，王亚凯，《户口风波引发的土地纠纷》，河南）
调整土地承包是村干部的重要权力。村干部对于承包地的过频调整，从直接的动因来看，一般是有小部分村民因为家庭人口增加等原因向村里提出调整要求，这成为村干部启动调地的正面理由。但在具体的调地过程中，干部又追加了自己的一部分利益要求，具体来说，可能是需要借机提高承包费以增加集体收入，也可能是需要集中一部分土地直接归干部支配，还可能出于想关照一下与自己有特殊关系的某些人。由此，便出现了农户间土地承包格局的不合理。
二、村组集体与农户之间的土地调整
主要问题是土地使用权向干部手里集中，即一部分土地不再发包，成为村组干部直接掌握使用的特殊土地。干部往往称为"机动地"，农民则直接称为"干部地"。人均耕地资源的减少使得部分农户感受到了生存的日益艰难："死人吃饭，活人饿死"，一个农民忿忿地说，他不满意增人不增地、减人不减地。他告诉我：刚搞大包干时，一家4口分了4个人的田地，4.8亩地。近几年，两个儿子陆续结婚，两个儿媳又生了孩子，现在全家达9口人。分家时地该怎样分呢？只好每个儿子从父母那里得到了一个半人的田地（共3.6亩），而老人只剩下1亩田地，还要供小女儿上学。地不够种，两个儿子只好外出打工，连春节都没回来。尽管这样，村干部们调地时，不把地调给缺地的户，而是调回村集体。村里出现了专门的"干部地"，这些地名义上不是干部的家庭承包地，但是却由干部们自己经营或者转包出去，收入归干部支配。在一位农民的带领下，我走进我村的"干部地"。他偷偷告诉我，该村大约有100亩地由老一届村干部管理，新一届干部上任后，又大部分归了新干部，村干部有价转让给了农户，其转让费用来支付村中的部分开销。令我奇怪的是，在这块田地中有的地方盖有塑料大棚而有的地方则没有。老农向我解释说："有塑料大棚的地方是从老干部中退让的田地，进而承包给了一些菜农，而另外一些是没退让的田地。""为什么有的退让，而有的不退让呢？"我疑惑地问。"新任的村干部中又有他们的亲属，所以下台的村干部仍然可以种"。（北京师范大学资源环境系，江艳红，《农民负担和干部田地》，河南）
"机动地"使用权直接归村干部，在干部手中但使用方式却不同，有的是干部家庭直接经营，不承担任何提留统筹义务，成为一种实物收入；有的转包给别的村民，转包费直接化为干部的预算外收入；也有的为了避免刺激本村农民的不满，而将土地转手给外村甚至外乡的人承包。第二轮土地承包，上面专门派来了工作队。政策规定是在原有的基础上再延长30年。深受农民的好评，所以第二轮土地承包政策很快的就落实了。但行政村也私下集资了五六十亩地。村每年都要卖地，赚得的钱供他们几个村干部开销。俺们村东头的几亩地连同砖窑一起卖给了大孙庄的几个人，并签定了协议。书记说："只要社会主义存在，这协议就有效？quot;村民们说：香港才割让100年，而今来个永久性割地，这等事情显然有背"土地法"，也违背承包政策。（中国农业大学食品学院，许文涛，《我村救济金的发放》，安徽）
从政策要求讲，集体和农户签订承包合同应当坚持自愿原则，主动放弃承包的农户是允许的甚至是鼓励的，因为这是中央政府希望看到的土地相对集中、实现规模经营的方式，是农民的主动选择。但是，在有些地方却出现了村集体对于农户的强迫承包。在1982年下放土地时，家家户户争土地，生怕得不到土地。现在农民的思想发生了变化，有的宁愿出去打工。因为种田的收益的确很低，不少农户要求退田。村里制定了一个规定，就是退田不得退给村里，必须自己找到对口户，村里只给转一下。村里的政策？quot;荒田不荒课"，即：荒田可以，但是这块田的农业税，提留都必须交。我家在1982年土地下放时，一共有6口人3个劳动力。因此分得土地13亩。现在家里只有2个劳动力，实际上只种了7亩多地，荒了五六亩地，这荒了五六亩地要交农业税，村提留一共是130元左右，也就是说，每年花去100多元钱，只是荒了一块地。在我们村，除了个别的家庭没有荒地外，大多数家庭或多或少都荒了地，荒地所要多缴的费用，大多数是几十元，有个别的超过100元。（北京师范大学经济系，高洪强，《二轮承包新规定：荒田不荒课》，湖北）
有的地方的农民愿意部分或者全部放弃土地承包经营，原因是多方面的。有的属于人少地多无力经营，但这是极少数，因为如果土地经营有效益，转移承包是完全可能的；有的是有了非农领域的稳定就业，土地对于原来的承包户来讲，连基本保障的功能也不必考虑；有的是农业本身的比较效益太差，具体来看可能是投入品费用太高，也可能是附着在土地上的税费太多，土地经营甚至感受到破产的威胁。
三、对农户实行强制种植
农民的承包地应该有独立的生产经营的权力，这是家庭承包政策的基本含义。进一步说，家庭承包经营的实际作用有两个，一是规范分配，即是农民有剩余产品的完全所有权，二是生产自主权，它可以独立决定生产什么和怎样生产。但是，近几年来，在有些地方，农民的这种生产自主权，不断受到侵犯，出现强制农民种植某种作物的情况。强制经营的组织主体一般是乡镇政府，其主要动因是为了增加本级政府的税收收入，一般表现为直接追求特产税。村级组织的作用多是协助操作。当然，也有些是出于让农民增加收入的目的，有的甚至提出强迫是为了农民，喊出所谓"逼民致富"的口号。实际上，这种强迫是对农民利益的严重侵害，背后隐藏着政府自身的利益追求，或者是某些领导者个人的政绩追求。
从本次调查来看，强制种植主要发生在经济作物的生产上，较多的是以高压手段迫使农户种植大棚蔬菜。1997年春，乡政府将油粮桥村划定为大棚蔬菜种植区。由县乡干部、村长及支书一行组成的"温棚计划"领导班子直接到田间地头划定试点田地。随后打井队、电管站、包工队纷纷入驻田间，打井、树电线杆、装变压器、筑温棚墙，飓风扫落叶般扫过这片田地。5月份，40个温棚的框架初具规模，占地近40亩，花去人民币（据村民计算）最少为7万元，队长和农技站站长还向银行贷款18000元。但看着合同书农民却不愿承包。无村民问津的温棚在1997年闲置了1年，1998年村委会换届，新任支书上任后立刻处理这些温棚试点。又是5月，推土机下地，推刮屡锴剑艚幼磐侠碌兀馗艘槐椋只垢嗽吹某邪撸蟠迕衩羌绦至甘场？墒谴魏玫匾院螅至甘车慕谄压挥屑讣仪老戎至诵┯衩住＞驼庋？0亩田地无望地泛着白碱挨到了1998年底。（北京师范大学中文系，王燕芳，《大棚计划的破产》，宁夏）
强制种植不仅使农民延误了农时，付出了高昂的机会成本，而且直接造成农民的经济损失，有的还直接造成了村集体的沉重债务负担。乡政府刚刚调来一个新书记，为了显示新官上任的威力，从外地发大棚财学来了经验，在本乡大搞种植大棚蔬菜。100个大棚任务便强压在我们这个离公路3里远的1600人的村，于是雷厉风行，毁了接近秋收的庄稼，建起了大棚。每个大棚占地1.3亩，共计130亩不止，每亩耕地每年赔偿小麦900斤，每个棚建起人工费1200元。建成后，由于群众看到大棚造价高，销售难，笊伲奕顺邪谖蘅赡魏沃剩终依戳送仆粱桓龈鐾频蛊唐剑扛雠镉趾姆延？50元，就这样，一个夏天白白损失了20多万。这笔巨款哪里来，农民当然不乐意交了，况且很多群众参加了建棚或者该得到土地占用赔偿，他们一则拒交，二则抵挡，于是近两年的收公粮，提留成了大问题。然而得意的是那位乡书记，他在县政府大吹自己领导群众建了多少大棚，获得多少经济效益，于是便被提升为另一个发达镇的镇长。去年，乡政府又压到大队500亩辣椒种植任务。预定回收每斤0.6－1.0元，可到了收获季节，却又不回收了。没合同，没市场，大量辣椒由个人到集市以每斤5分出售都困难。因为家家都种了，谁还买，又无法保存，于是一大堆一大堆的大青辣椒都被倒进了坑里，腐烂，贫苦的农民又受到了一次经济损失。（中国地质大学能源系，楚美娟，《小村问题多》，山东）
除了强制种植经济作物如蔬菜、水果等之外，在一些地方反映最强烈的是强迫种植烤烟。因为这种作物的税收是最高的，一般是价格的50%左右，对于财政的增收效果最显著，所以乡镇政府的推行力度最大。农民最大的困惑就是为何要强制栽种烟叶？1995年开始，镇政府命令全镇农民都必须种烟，而且要用好地种烟，每亩地种4分地的烟叶。如果不种或没有完成规定任务，则按每亩烟地248元的价交税。近几年，烟草市场疲软，价格不好，特别是1998年对烟叶压级压价，农民蒙受重大损失。但是，1998年岁末，镇上又出台"新政策"，每户农民按田亩平摊，必须种植袋料菌，同种烟一样，完不成任务则交税。袋料菌原料由镇上统一供应，农民拿钱去买，承诺农民配备技术指导，生产的菌由农民自行销售。但有的农民以每筒2.50元的价格购买回来之后，既没有受到任何技术指导，更无人管，最终以全部腐烂报废为终结，到现在无人给任何解释。农民们认为"这完全是镇上为了捞钱的！"（北京师范大学资源环境系，殷双绪，《进退两难的村书记》，湖北）
面对农户的抱怨和上级领导的指责，有一些乡村干部会感到委屈，申诉说他们也是为了农民着想才强制的。问题在于，如果是为了农户的增收就可以强制他们，剥夺他们的生产经营自主权吗？历史的经验教训反复说明，忽视了农民的积极性创造性什么事情也办不好。因此，不论是否对于农民有利，都不应当进行强迫，这不仅是家庭承包政策赋予农户的基本权利，而且是基层组织与农民之间的关系规则，破坏了这个规则，就是败坏了新体制确立的经营秩序，即便会对农民有暂时的局部的好处，而贻害则是根本性的。
四、干部家庭多占承包地土地是基本的经济资源，在一般情况下，农民倾向于获得较多的耕地。一些基层干部利用公共权力分配社区资源时多占耕地成为一种重要形式。
由于承包地的分配在农村公开性很高，农民的监督作用较强，所以村干部多占的情况相对较少，并不是最突出的问题。一般通过变相形式。我队人均承包田2亩4分。但是，队长家两口人却有10亩地。于是，村民提出抗议，上访到镇政府。队长的解释是，他姐姐一家4口的户口也落在本村，所以也分了地，由他来种。村民认为，这户人家只是户口在此，在这没有房子，一年只是走亲戚才来，根本没履行过任何村民的义务与负担，而队长主持延包方案的具体制定，便给宅基地、口粮地，到承包地全套配备，然后纳入自己的管理之中。村民们认为，这种分地给这两户的做法根本是不对的，是完全出于个人目的而去钻政策的空子。像这类只有户口的农户，到底应不应给他们留地还是个要讨论的问题，要留，也只能留宅基地，而且应划入全队的份额中大家统分，怎能由队长一个独占。村民们还不满的是，象这样的随便上户增加人，干部不应该偷偷就办了，应当与全村商量，因为土地是全队人的。（中国地质大学机械系，居笑兵，《土地丈量风波》，江苏）讨论与判断：
家庭承包经营由农民自己创造并确立的，农民需要这个基本经营制度的稳定，因此这个制度安排具有深厚的社会基础。具体到承包期的时间长短，特别是对于30年不变的政策要求，总的来说符合农民的稳定承包制的要求，但在不同家庭状况、不同就业状况的农户，则又有不同的想法。部分农户要求在家庭人口发生变动的情况下承包地也能及时得到调整。部分农民的这种要求是村组干部在大的承包期内调整土地的合法性基础。问题在于，部分干部在操作土地承包的过程中，表现出了对于个人利益的追求，利用这种调整的现实机会，或者提高土地的承包费，或者将部分土地据？quot;集体"，或者将好处向本家和亲近的农户倾斜，从而侵犯了村组公众的利益。因此，土地承包领域的若干矛盾，就其实质来说，是部分村干部和村民的利益冲突。我们的初步认识是，虽然在土地的第二轮承包中，干部的特殊利益表现对于政策有明显干扰，但整体而言，问题并不严重，并不是当前农民最不满问题。因为，家庭承包政策对于农民是最熟悉的，最为农民所掌握，土地本身的形态特征决定管理活动的公开性，农民便于监督，干部以土地谋取私利的活动受到强有力的制约。正在进行的第二轮承包，是当前完善家庭承包制的主要工作，推进得也比较顺利。根据我们今年5月份对于818名农民的抽样调查②，92.1%的受访者知道"土地承包期再延长30年的新规定"，62.8%回答他们村已经签订了30年不变的合同。对于承包以来的若干次土地调整的评价，58%认为越调越合理了，32%认为越调越不合理了，其他认为和原来差不多或者说不清楚。可见，对于土地调整持肯定评价的人是大多数。可以说，对于土地政策的执行农民大致还是满意的。从改革以来的历史看，承包政策出现问题，较严重的主要来自意识形态方面。80年代末和90年代初，有人提出家庭承包不符合社会主义方向，认为深化农村改革必须坚持走集体统一经营的道路。一个时期媒体甚至以"多种形式的联产承包责任制"的提法取代"家庭联产承包责任制"的一贯提法，有的地方政府领导公开提出："实际上，农业不走集体化道路不行，搞私有化是行不通的。要坚持以集体经济为主导，规模经营是集体的规模经营，或以集体为主的规模经营。我们允许农民致富的政策没有变，但是个体经济只能作为补充，要壮大集体经济的力量"（北京日报，1989年9月3日）。在这种情况下，有左的意识形态口号开道，加上一些干部以个人利益为趋向的操作，才能构成对于家庭承包的巨大震荡。引起农民一定程度的恐慌，甚至导致砍树毁林等后果。一些问题甚至严重到需要地方政府发文件制止的程度，直到邓小平南方谈话发表，才逐步纠正。"近一个时期，一些地方以壮大集体经济为名，违反中央政策，搞高价承包，对于专业大户承包的土地、果树随意终止合同，强行打乱重分；把多年分给农民的自留地，任意收为集体耕种。为了稳定农村以家庭联产承包的责任制，辽宁省委省政府日前发出通知，不得抽回农户承包田，搞所谓壮大集体经济。壮大集体经济，应当采取开发资源，兴办集体企业等办法（人民日报，1992年5月14日）。我们认为，当前土地承包过程中出现的问题是基层组织在操作中的行为变异。这种变异主要不是对于相关政策缺乏理解，更多情况下是干部自身特殊利益的驱动。研究政策执行，需要关注干部行为的这种倾向性。
注：①本次调查由国务院发展研究中心农村部"农民与基层组织"课题组组织，香港中文大学中国研究服务中心资助。抽样地点在北京站和北京西客站。清华大学、北京大学、北京师范大学、中国农业大学、中央民族大学、中国地质大学等高校96名学生（本科生、硕士生、博士生）具体执行。调查要求是，访谈并记叙发生在本村一个或数个重要的社会事实，具体包括土地调整、农民负担、村民选举、村务公开、计划生育、冲突和上访等方面的案例故事。报告的写作强调真实的"记录"，而不是分析。形成个案报告90余篇。本文是个案调查材料中"土地承包问题"部分的分析报告。
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